Abuso edilizio: definizione e presupposti normativi
La realizzazione di opere e interventi che eccedono le previsioni dell’edilizia libera o che vengono eseguiti senza il necessario titolo abilitativo costituisce un illecito amministrativo e, nei casi più gravi, un reato penale.
Si parla in questi casi di abuso edilizio, una violazione che compromette la conformità urbanistico-edilizia dell’immobile e comporta l’applicazione di sanzioni.
La normativa di riferimento è il D.P.R. 380/2001 (TUE), che individua le responsabilità, le sanzioni e le modalità di sanatoria. La finalità della disciplina è garantire il rispetto della pianificazione territoriale, la sicurezza delle costruzioni e la coerenza con gli strumenti urbanistici comunali.
Tipologie di abuso edilizio e relative classificazioni
Le tipologie di abusi edilizi variano in base alla gravità e alla difformità rispetto al titolo autorizzativo.
Il D.P.R. 380/01 distingue quattro principali categorie:
1. abuso edilizio totale: la fattispecie riguarda:
- opere realizzate senza alcun titolo abilitativo;
- opere realizzare con un titolo privo di efficacia o validità, sia in origine, sia a seguito di un provvedimento di autotutela del Comune o una pronuncia di annullamento da parte del giudice amministrativo;
- interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso rispetto a quello oggetto del permesso, per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione. La categoria comprende anche l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile;
2. abuso edilizio sostanziale: si verifica quando vi è una sostanziale differenza di tipo qualitativo e/o quantitativo rispetto al titolo abilitativo, ovvero in caso di:
- mutamento della destinazione d’uso che implica una variazione degli standards previsti dal DM 2 aprile 1968;
- aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio;
- modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi o della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
- mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito;
- violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali;
3. abuso edilizio minore: si tratta dei casi in cui esistono delle differenze tra quanto previsto nel titolo abilitativo e i lavori eseguiti. Tali modifiche, però, non devono riguardare elementi essenziali dell’opera;
4. abuso edilizio non rilevante: rientrano in questa categoria gli scostamenti non superiori al 2% dei parametri autorizzati quali altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta.
Sanzioni abuso edilizio: quadro penale e amministrativo
Le sanzioni per abuso edilizio possono essere penali o amministrative, a seconda della natura e della gravità dell’infrazione.
L’art. 44 del DPR 380/01 stabilisce la misura delle sanzioni penali, come specificato nella tabella sottostante:
| Violazione | Sanzione penale |
| Lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio. Interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità, in assenza del permesso. | Arresto fino a 2 anni e ammenda da € 15.493 a € 51.645 |
| Esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso. Prosecuzione dei lavori nonostante l’ordine di sospensione. | Arresto fino a 2 anni e ammenda da € 5.164 a € 51.645 |
| Inosservanza di norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal TUE. Inosservanza di norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire. | Ammenda fino a € 10.329 |
Le sanzioni amministrative sono disciplinate negli articoli dal 30 al 38 del DPR 380/01 e sono graduate in base all’abuso commesso, come dalla tabella che segue:
| Violazione | Articolo | Sanzione amministrativa |
| Abuso edilizio totale | Art.31 | Demolizione dell’opera. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione il bene è acquisito di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune. L’inottemperanza a demolire comporta l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra € 2.000 e € 20.000. |
| Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità | Art.33 | Demolizione dell’opera. |
| Parziale difformità del permesso di costruire (cioè quando i lavori sono stati autorizzati, ma vi sono delle differenze che non influenzano gli elementi essenziali della costruzione) | Art.34 | Demolizione dell’opera. Quando la demolizione non può essere effettuata senza creare un pregiudizio al resto dell’immobile eseguito in conformità, si applica la sanzione pecuniaria: pari al triplo del costo di costruzione dell’opera realizzata in difformità, se ad uso residenziale; pari al triplo del valore venale, nel caso di opere ad uso diverso da quello residenziale. |
| Abusi edilizi non rilevanti | Art.34-bis | Non si procede alla demolizione ad eccezione del caso di interventi eseguiti su immobili vincolati in difformità dalle relative autorizzazioni delle autorità di vincolo. |
| Mancata SCIA o difformità della stessa | Art.37 | Sanzione pari al triplo dell’aumento del valore venale dell’immobile derivato dagli interventi, con un minimo di € 1.032. |
I costi di demolizione sono sempre a carico dei responsabili dell’abuso.
Come sanare un abuso edilizio: condono e sanatoria edilizia
Sanare un abuso edilizio significa regolarizzare un’opera non conforme alle autorizzazioni urbanistiche. Gli strumenti previsti sono due:
- condono edilizio, applicabile solo in presenza di specifiche leggi straordinarie ( L. 47/1985, L.724/1994, L.326/2003);
- sanatoria edilizia, che consente la regolarizzazione attraverso il pagamento di una oblazione. Nelle ipotesi di assenza di permesso di costruire o della SCIA alternativa, o in caso di totale difformità è richiesto il rispetto del presupposto della doppia conformità: l’opera deve essere conforme alle normative urbanistiche-edilizie sia al momento della realizzazione sia al momento della richiesta di sanatoria;
Con il Decreto Salva-Casa (D.L. 69/2024), convertito nella Legge 105/2024, la doppia conformità non è più richiesta per le parziali difformità e le variazioni essenziali, che possono ora essere sanate se conformi:
- alle regole edilizie vigenti alla data di realizzazione dell’intervento;
- alle norme urbanistiche vigenti al momento della presentazione della domanda.
Restano invece soggetti alla doppia conformità tradizionale gli abusi più gravi,
La sanatoria avviene tramite presentazione della domanda all’ufficio comunale entro 90 giorni dalla scoperta dell’abuso. L’istanza, predisposta da un tecnico competente, deve essere valutata, entro 60 giorni, dall’ufficio comunale.
Abuso edilizio non sanabile: cosa fare
Quando un’opera non rispetta la doppia conformità urbanistico-edilizia, si parla di abuso edilizio non sanabile.
In questi casi non è possibile procedere con la sanatoria, e l’unica soluzione legittima è la demolizione dell’intervento abusivo e il ripristino dello stato originario dei luoghi.
Qualora la demolizione non sia tecnicamente attuabile o comprometta la stabilità della parte conforme, l’amministrazione può disporre la fiscalizzazione dell’abuso, sostituendo la demolizione con una sanzione pecuniaria proporzionata al valore dell’opera.
È consigliabile che il tecnico incaricato effettui una verifica preventiva di conformità per valutare se esistano margini di regolarizzazione parziale o alternative conformi alla normativa vigente.
Come sanare un abuso edilizio ereditato
Quando un immobile viene trasferito per successione e presenta irregolarità, si configura un abuso edilizio ereditato.In questi casi, la responsabilità penale, essendo personale, non si trasmette agli eredi. Su di essi, tuttavia, ricadono le sanzioni amministrative: chi subentra può quindi essere destinatario dell’ordinanza di demolizione o essere tenuto al pagamento delle relative sanzioni pecuniarie.
Per sanare un abuso edilizio ereditato, l’erede può presentare istanza di sanatoria, assumendosi le relative spese e richiedendo, se possibile, l’applicazione delle nuove disposizioni introdotte dal Decreto Salva-Casa.
Sanare un abuso edilizio: quanto costa
Il costo per sanare un abuso edilizio varia in base alla tipologia di intervento e alla normativa applicabile:
| Violazione da sanare | Oblazione |
| Interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire e nell’ipotesi di variazioni essenziali | Importo pari al doppio del contributo di costruzione. Per gli interventi normalmente gratuiti per legge, si applicano le modalità di calcolo previste dall’articolo 16 del TUE, con una maggiorazione del 20%. |
| Interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA | Importo doppio dell’aumento del valore dell’immobile determinato dall’Agenzia delle entrate, con un minimo di 1.032 euro e un massimo di 10.328 euro. |
| In presenza di doppia conformità simmetrica | L’importo è calcolato sull’aumento del valore dell’immobile, con un minimo di € 516 e un massimo € 5.164 euro. |
| Violazione su immobili vincolati | Importo pari al maggior tra il danno arrecato e il profitto conseguito. |
Responsabilità per abuso edilizio: soggetti coinvolti e profili giuridici
La responsabilità per abuso edilizio è disciplinata dall’art. 29 del D.P.R. 380/2001, che individua in modo puntuale i soggetti tenuti a rispondere delle violazioni urbanistico-edilizie. Secondo la norma, sono responsabili solidalmente:
- il titolare del permesso di costruire o di altro titolo abilitativo;
- il committente dei lavori, ossia colui che ha disposto o finanziato l’intervento;
- il costruttore, responsabile dell’esecuzione materiale delle opere;
- il direttore dei lavori, che deve vigilare sulla conformità dell’intervento alle autorizzazioni rilasciate.
La responsabilità del direttore dei lavori cessa solo se egli segnala tempestivamente l’irregolarità agli altri soggetti e all’ufficio comunale competente, rinunciando contestualmente all’incarico. In caso contrario, risponde delle conseguenze dell’abuso in concorso con gli altri soggetti.
Oltre a chi ha partecipato alla realizzazione dell’opera, la giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza n. 2122/2020) riconosce la responsabilità anche di chi detiene o utilizza l’immobile: il detentore è tenuto a ripristinare lo stato dei luoghi o a demolire l’opera abusiva, anche se non ne è l’autore materiale.
