Silenzio-Assenso: quando si applica e cosa prevede la normativa

Il principio di semplificazione e il silenzio assenso nei rapporti con i cittadini

Nell’ambito dei rapporti tra cittadini e istituzioni, l’istituto del silenzio assenso rappresenta un pilastro fondamentale per la semplificazione amministrativa.

Questa regola generale stabilisce che, qualora la Pubblica Amministrazione non risponda entro i termini di legge a un’istanza dell’interessato, l’inerzia equivale a un provvedimento di accoglimento.

L’introduzione del silenzio assenso risponde alla necessità di garantire tempi certi e stabilità ai rapporti giuridici, evitando che i ritardi burocratici gravino sulle attività dei privati.

La sostanza di questo meccanismo si traduce in un preciso bilanciamento: da un lato, il decorso del tempo priva l’amministrazione del potere di opporre dinieghi tardivi, offrendo certezza a chi costruisce. Dall’altro, l’efficacia stessa di questa tutela si arresta a monte davanti ai vincoli ambientali e paesaggistici del territorio, situazioni in cui l’inerzia non può mai sostituirsi a un controllo espresso.

Silenzio assenso: significato e origini normative

L’istituto del silenzio assenso è disciplinato, in via generale, dall’art.20 della L. 241/1990.

La norma stabilisce che, nei procedimenti amministrativi che iniziano su istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell’amministrazione competente equivale a un provvedimento di accoglimento della domanda.

Questo significa che il cittadino ottiene l’assenso automaticamente, senza la necessità di presentare ulteriori istanze o diffide.

Affinché il silenzio equivalga ad accoglimento, devono coesistere le seguenti condizioni:

1. mancato diniego: l’amministrazione competente non deve aver comunicato all’interessato un provvedimento di diniego entro i termini di legge;
2. mancata indizione della conferenza di servizi: l’organo procedente non deve aver attivato la procedura di esame congiunto nei casi previsti dalla legge, mantenendo l’iter sui binari dell’istruttoria ordinaria.

Decorrenza e sospensione dei termini

Il termine entro cui l’amministrazione deve esprimersi decorre dalla data di ricevimento della domanda del privato. Resta ferma la facoltà dell’amministrazione di richiedere informazioni o integrazioni documentali: nel qual caso i termini stabiliti dalla norma vengono sospesi, per una sola volta, e per un periodo non superiore a 30 giorni.

Tempistiche di chiusura del provvedimento

Il comma 1 dell’art. 20 stabilisce che il silenzio assenso si forma se l’amministrazione non si pronuncia entro i termini previsti dall’articolo 2. Questi termini si dividono in due categorie:

1. la regola generale (art. 2, comma 2): il termine generale è di 30 giorni e si applica in tutti i casi in cui l’ordinamento non preveda diversamente. Questo limite riguarda tutte le amministrazioni pubbliche (statali e non);
2. l’eccezione dei decreti specifici (art. 2, comma 3): con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, possono essere individuati termini diversi che, in ogni caso, non possono superare il limite massimo di 90 giorni.

In sintesi, salvo casi straordinari che richiedono fino a 180 giorni (previsti dal comma 4 dell’art. 2 per procedimenti di massima complessità), il silenzio assenso si formerà di norma dopo 30 giorni dalla ricezione della domanda, oppure dopo il diverso termine (comunque non superiore a 90 giorni) fissato dai regolamenti della specifica amministrazione.

Casi in cui il silenzio assenso non si forma

Il silenzio assenso viene escluso solamente in due casi specifici:

1. se la domanda non è stata ricevuta dall’amministrazione competente;
2. se la domanda è priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto.

Le alternative al silenzio: la conferenza di servizi e il diniego

L’amministrazione competente può evitare la formazione del silenzio assenso scegliendo una via alternativa entro un termine preciso:

1. conferenza di servizi: l’ente può indire una conferenza di servizi entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza. I lavori della conferenza devono concludersi non oltre 30 giorni dalla data della riunione. Qualora siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, il termine è fissato in 60 giorni;
2. provvedimento di diniego: l’amministrazione, prima del decorso dei termini per la formazione del silenzio assenso può comunicare un provvedimento di diniego.

Le esclusioni assolute: dove il silenzio assenso non si applica

Il meccanismo del silenzio assenso non è universale. Esso non si applica agli atti e procedimenti riguardanti:

1. interessi pubblici sensibili:

• il patrimonio culturale e paesaggistico;
• l’ambiente;
• la tutela del rischio idrogeologico;
• la difesa nazionale;
• la pubblica sicurezza e l’immigrazione;
• la salute e la pubblica incolumità.

2. casi specifici e vincoli sovranazionali:

• casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali;
• casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza;
• casi espressamente indicati da decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti;
• procedimenti in materia di asilo e cittadinanza.

L’attestazione del silenzio assenso: la prova dell’accoglimento

Per garantire la certezza dei rapporti giuridici e dare prova dell’avvenuto accoglimento, la dimostrazione del silenzio assenso è così regolata:

1. l’obbligo dell’amministrazione: l’amministrazione competente rilascia in via telematica e automatica, l’attestazione dell’avvenuta formazione del silenzio assenso entro 10 giorni dalla data di formazione;
2. l’autocertificazione sostitutiva: qualora l’amministrazione non rilasci il documento nel termine fissato, il privato può comprovare l’avvenuta formazione del silenzio assenso mediante una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà (ai sensi dell’art. 47 del DPR 445/2000).

Il silenzio assenso della Pubblica Amministrazione in edilizia

Mentre la L.241/1990 fissa le norme generali sul silenzio assenso, la disciplina di questo istituto in materia di edilizia trova la sua collocazione e regolamentazione specifica nel D.P.R. 380/2001.

Tuttavia, gli effetti del decorso del tempo non sono uniformi: l’ordinamento prevede il vero e proprio silenzio assenso della PA solo per il Permesso di Costruire e le nuove sanatorie, mentre per gli altri titoli edilizi l’inerzia produce conseguenze giuridiche differenti.

Silenzio assenso sul Permesso di Costruire

L’art. 20, comma 8 del TUE recepisce l’istituto del silenzio assenso per il rilascio del Permesso di Costruire, ma ne declina l’operatività attraverso una serie di peculiarità stringenti rispetto alla disciplina generale:

1. il termine ordinario: il silenzio assenso si perfeziona una volta che è decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, salvo il caso in cui il dirigente o il responsabile dell’ufficio abbia opposto motivato diniego. In linea di massima il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo è di 90 giorni dalla presentazione della domanda(suddivisi in 60 giorni per l’istruttoria del responsabile del procedimento + 30 giorni per l’adozione del provvedimento finale). Questi termini possono essere raddoppiati in caso di progetti particolarmente complessi secondo la motivata risoluzione del responsabile del procedimento;
2. la sospensione dei termini: il decorso del tempo può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro 30 giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non sono già nella disponibilità dell’amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente;
3. immobili soggetti a vincoli: se l’immobile è sottoposto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, il silenzio assenso si forma esclusivamente qualora la domanda sia già corredata dai relativi atti di assenso o nulla osta (es. autorizzazione paesaggistica) rilasciati dalle autorità preposte. In mancanza di tali atti, il termine per la formazione del silenzio assenso non decorre e il responsabile del procedimento provvede a convocare una conferenza di servizi per l’acquisizione dei pareri necessari;
4. attestazione del SUE: fermo restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio assenso, l’interessato ha il diritto di chiedere un’attestazione ufficiale. A questo punto lo Sportello Unico (SUE) ha un termine perentorio di 15 giorni dalla domanda per certificare il decorso dei termini in assenza di dinieghi o di richieste di integrazione rimaste inevase. In alternativa comunica formalmente che, al contrario, sono intervenuti dinieghi o richieste di documenti che hanno impedito la nascita del silenzio assenso.

Esempio pratico: il silenzio assenso in presenza di vincoli già autorizzati

Per comprendere come si configuri la certezza del titolo edilizio, si consideri il caso esaminato dal TAR Toscana nella sentenza del 31 marzo 2023, n. 322.

Il proprietario di un immobile situato in un’area con vincolo paesaggistico presenta una richiesta di Permesso di Costruire in variante per la realizzazione di una tettoia, allegando subito alla domanda l’autorizzazione paesaggistica già ottenuta.

Di fronte al silenzio del Comune oltre i termini di legge, il privato chiede l’attestazione dell’avvenuto silenzio assenso. L’amministrazione rifiuta di rilasciarla sostenendo che la presenza del vincolo paesaggistico sull’area interessata dall’intervento blocca il silenzio assenso. La stessa amministrazione, a distanza di mesi, dichiara irricevibile la pratica a causa della pendenza di un’altra vecchia istanza sulla stessa particella.

I giudici hanno accolto il ricorso del privato, evidenziando che – essendo l’autorizzazione paesaggistica già stata prodotta – non occorreva acquisire altri atti e la convocazione di una conferenza di servizi avrebbe determinato solo un ingiustificato aggravamento del procedimento.

Il TAR ha quindi riconosciuto il pieno diritto del ricorrente a ottenere l’attestazione del decorso dei termini per la formazione del silenzio assenso.

La sentenza specifica, inoltre, che le successive note di archiviazione del Comune sono illegittime: una volta decorsi i termini, l’amministrazione avrebbe potuto agire solo verificando la sussistenza dei presupposti per un eventuale annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della Legge 241/1990.

SCIA: silenzio assenso o decadenza del potere di blocco?

Mentre l’articolo 22 del TUE si limita a individuare gli interventi edilizi realizzabili tramite SCIA, gli effetti del silenzio dell’amministrazione e i poteri di controllo del Comune sono interamente governati dall’art. 19 della L. 241/1990.

Poiché la SCIA non è un’istanza ma una comunicazione a efficacia immediata, l’inerzia del Comune non dà vita a un silenzio assenso, ma scandisce le fasi e i limiti temporali entro cui l’amministrazione può intervenire:

1. l’immediata abilitazione: l’interessato ha la facoltà di avviare il cantiere lo stesso giorno della presentazione della segnalazione (o dopo 30 giorni nel caso specifico della SCIA alternativa al Permesso di Costruire);
2. la decadenza del potere di blocco: in questo caso, il silenzio dell’amministrazione non equivale a un provvedimento di accoglimento. Il decorso del tempo determina invece la perdita del potere ordinario del Comune di bloccare il cantiere;
3. il termine di controllo ordinario: il Comune dispone di un termine di 30 giorni dalla presentazione della SCIA per verificare la sussistenza dei requisiti di legge e l’assenza di contrasti urbanistici;
4. i provvedimenti inibitori: entro questo termine, se il Comune riscontra difformità o carenze documentali, può richiedere ulteriore documentazione o, nei casi più gravi, sospendere i lavori;
5. l’estensione alla segnalazione di agibilità: le medesime regole di controllo previste per la SCIA si applicano anche alla Segnalazione Certificata di Agibilità (SCA). Di conseguenza, anche in tema di agibilità, il silenzio assenso non trova applicazione: il deposito della pratica abilita immediatamente all’utilizzo dell’immobile, e il Comune dispone dei consueti 30 giorni per contestare la carenza dei requisiti.

Il silenzio assenso per le parziali difformità sanabili

Per la sanatoria delle parziali difformità e delle variazioni essenziali, l’articolo 36-bis, comma 6 del D.P.R. 380/2001 prevede che l’inerzia del Comune produce i seguenti effetti giuridici differenziati in base al titolo:

1. il silenzio assenso sul Permesso in sanatoria: sulla richiesta di Permesso di Costruire in sanatoria, il silenzio assenso si perfeziona se il Comune non si pronuncia con un provvedimento di diniego entro il termine perentorio di 45 giorni dalla presentazione della domanda;
2. il silenzio assenso sulla SCIA in sanatoria: per la Segnalazione Certificata di Inizio Attività in sanatoria, il tempo a disposizione dell’amministrazione per esprimersi si riduce e il silenzio assenso si forma decorso inutilmente il termine di 30 giorni;
3. la sospensione per i vincoli paesaggistici: nei casi in cui l’immobile sia sottoposto a tutela paesaggistica, entrambi i termini (di 45 o 30 giorni) rimangono congelati e iniziano a decorrere soltanto dal momento in cui l’autorità preposta al vincolo rilascia il proprio parere favorevole.

Con questa specifica disciplina, il legislatore ha voluto superare il tradizionale rigore del silenzio rifiuto nelle sanatorie, offrendo una corsia preferenziale per la regolarizzazione delle irregolarità minori.