Principi generali e logica di funzionamento dell’offerta economicamente più vantaggiosa
L’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) è il criterio con cui la stazione appaltante individua l’aggiudicatario confrontando il prezzo e la qualità della prestazione offerta.
L’idea di fondo è che la pubblica amministrazione, quando acquista lavori, servizi o forniture, debba considerare la qualità di ciò che compra oltre al risparmio sui costi, e la gara serve a bilanciare le due esigenze.
Il Codice dei contratti pubblici collega l’OEPV al miglior rapporto qualità/prezzo e affida ai documenti di gara la definizione dei criteri di valutazione.
Le proposte vengono giudicate con criteri oggettivi, di impatto economico, sociale e ambientale, tutti connessi all’oggetto dell’appalto. A ciascun elemento viene attribuito un punteggio e le singole valutazioni confluiscono in un unico parametro numerico finale, che determina la graduatoria.
Per fare un esempio, nell’offerta economicamente più vantaggiosa un concorrente con un ribasso contenuto può superare una proposta dal prezzo inferiore se ottiene un punteggio tecnico nettamente più alto.
Il quadro normativo dell’offerta economicamente più vantaggiosa nel Codice appalti
L’articolo 108 del D.Lgs. 36/2023 regola l’aggiudicazione degli appalti di lavori, servizi e forniture e l’affidamento dei concorsi di progettazione e di idee, con un impianto conforme alla Direttiva 2014/24/UE.
La norma prevede che l’aggiudicazione avvenga con l’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo oppure del solo elemento prezzo o costo.
Per l’elemento costo il Codice indica un criterio di comparazione costo/efficacia, come il costo del ciclo di vita.
Questa formulazione riconduce alla categoria dell’OEPV anche il minor prezzo: i criteri di aggiudicazione previsti dal Codice sono quindi tre, cioè il miglior rapporto qualità/prezzo, il prezzo e il costo.
Il criterio del minor prezzo ha un ambito di applicazione residuale, mentre l’aggiudicazione sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo è obbligatoria per specifiche tipologie di contratti.
Quando è obbligatorio il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo
La norma elenca le fattispecie in cui il ricorso al criterio delle offerte economicamente più vantaggiose — individuate sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo — risulta tassativo.
L’obbligo riguarda queste categorie di contratti:
- servizi sociali, ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e servizi ad alta intensità di manodopera, cioè quelli in cui il costo della manodopera è pari o superiore al 50 per cento dell’importo complessivo dei corrispettivi;
- servizi di ingegneria e architettura e altri servizi tecnici e intellettuali di importo pari o superiore a 140.000 euro;
- servizi e forniture di importo pari o superiore a 140.000 euro con notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo;
- dialogo competitivo e partenariato per l’innovazione;
- appalto integrato;
- lavori con notevole contenuto tecnologico o carattere innovativo;
- servizi di trasporto per uscite didattiche e viaggi di istruzione delle istituzioni scolastiche.
L’ANAC ha precisato che l’impossibilità di ricorrere al criterio del minor prezzo per il dialogo competitivo, il partenariato per l’innovazione, l’appalto integrato e i lavori a notevole contenuto tecnologico o innovativo si estende anche agli affidamenti di importo inferiore alla soglia comunitaria.
Minor prezzo e OEPV: i margini di scelta della stazione appaltante
Fuori dai casi obbligatori, la stazione appaltante sceglie il criterio più adatto alla gara.
Il minor prezzo è ammesso per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o con condizioni definite dal mercato, con esclusione dei servizi ad alta intensità di manodopera.
Per i lavori sopra la soglia europea che non rientrano nelle ipotesi di obbligatorietà tassativa, il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo resta la regola generale. L’ANAC ne raccomanda l’impiego ogni volta che la stazione appaltante intenda valorizzare aspetti qualitativi, ambientali o sociali che non possano essere pienamente garantiti dalle sole specifiche tecniche del progetto a base d’asta.
Criteri di valutazione, pesi e ponderazione nei documenti di gara
I documenti di gara stabiliscono i singoli criteri di valutazione e la relativa ponderazione, anche prevedendo una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere adeguato.
Per ogni criterio possono essere previsti sub-criteri e sub-pesi o sub-punteggi. Quando la ponderazione risulta impossibile per ragioni oggettive, la stazione appaltante indica nel bando e nel disciplinare di gara l’ordine decrescente di importanza dei criteri.
I criteri devono essere pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto e si considerano connessi all’oggetto quando riguardano l’appalto sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del ciclo di vita.
La componente economica: prezzo, costo e limiti ai punteggi
La componente economica può essere valutata in termini di prezzo oppure di costo. Per il costo il riferimento è il costo del ciclo di vita, che comprende i costi delle diverse fasi di vita di lavori, beni o servizi, come produzione, trasporto, uso, manutenzione e smaltimento.
L’elemento di costo può anche assumere la forma di un prezzo fisso: in tal caso gli operatori competono unicamente sui criteri qualitativi.
Nell’offerta economica devono essere indicati, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, salvo che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.
Ai sensi dell’articolo 108 del Codice, la discrezionalità della stazione appaltante nell’assegnazione dei pesi incontra limiti precisi:
- per i contratti ad alta intensità di manodopera il punteggio economico ha un tetto massimo del 30 per cento.;
- per i beni e servizi informatici impiegati in contesti connessi alla tutela degli interessi nazionali strategici il tetto scende al 10 per cento.
Nei lavori, infine, le stazioni appaltanti non possono attribuire punteggio per opere o prestazioni aggiuntive rispetto al progetto esecutivo posto a base d’asta.
Aspetti qualitativi, tecnici e ambientali dell’offerta
La stazione appaltante valorizza gli elementi qualitativi e individua criteri che garantiscano un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici.
Nelle forniture di beni e servizi informatici gli elementi di cybersicurezza entrano sempre nella valutazione qualitativa.
I criteri ambientali minimi (CAM)costituiscono il parametro cardine della valutazione ecologica: le stazioni appaltanti ne premiano la piena conformità e recepiscono i relativi livelli di eccellenza all’interno degli atti di gara.
È consentita l’introduzione di criteri premiali per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese e l’affidamento a operatori con sede operativa sul territorio, limitatamente alle prestazioni legate al principio di prossimità.
Negli appalti di forniture o misti, i bandi hanno inoltre la facoltà di assegnare punteggi aggiuntivi ai prodotti da costruzione integrati in un sistema di scambio delle quote di emissione per la riduzione dei gas a effetto serra.
Le disposizioni di favore legate alla sede operativa/prossimità e ai prodotti da costruzione a ridotte emissioni si applicano nel rigoroso rispetto dei principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità.
Le stazioni appaltanti prevedono inoltre un maggior punteggio per le imprese in possesso della certificazione della parità di genere.
Come si attribuiscono i punteggi: criteri quantitativi, qualitativi e formule per il prezzo
La determinazione e l’assegnazione del punteggio nell’offerta economicamente più vantaggiosa rispondono a metodologie differenziate a seconda della natura oggettiva o discrezionale dei criteri stabiliti nei documenti di gara.
Ogni valutazione converge nell’assegnazione di un coefficiente V(a)i, ovvero un valore numerico compreso tra 0 e 1 che esprime la misura in cui la specifica offerta soddisfa il criterio considerato (dove 0 rappresenta la prestazione minima o nulla e 1 il massimo apprezzamento teorico).
Criteri quantitativi e prezzo
Per gli elementi oggettivamente misurabili (come i tempi di esecuzione, le prestazioni tecniche o il ribasso economico sul prezzo a base d’asta), il coefficiente V(a)i viene calcolato in modo automatico mediante l’applicazione di formule matematiche previste dal bando.
Per l’offerta economica si utilizzano comunemente l’interpolazione lineare oppure formule bilineari nelle quali il punteggio cresce linearmente fino a un valore soglia, per poi flettere e proseguire con un incremento molto contenuto.
Criteri tabellari
Costituiscono una sottocategoria dei criteri quantitativi in cui il punteggio o il coefficiente V(a)i viene assegnato con la logica “on/off” (tutto o niente), accertando la semplice presenza o assenza di un elemento oggettivo (come il possesso di una certificazione di qualità o ambientale) senza che la commissione disponga di alcun margine di discrezionalità.
Criteri qualitativi
Riguardano le soluzioni tecniche, organizzative e progettuali la cui valutazione dipende dal giudizio di merito della commissione giudicatrice.
In questo caso, ciascun commissario attribuisce alla proposta un coefficiente V(a)itra 0 e 1, avvalendosi di due modalità principali previste dalle Linee guida ANAC: l’attribuzione discrezionale diretta sulla base di tabelle motivazionali predefinite (con successivo calcolo della media aritmetica) oppure il confronto a coppie tra le offerte presentate.
Dai punteggi parziali al totale: i metodi di aggregazione
La legislazione non impone una formula unica per sintetizzare le valutazioni: il Codice dei contratti pubblici richiede l’adozione di metodologie capaci di esprimere la valutazione complessiva attraverso un unico parametro numerico finale, lasciando alla stazione appaltante l’onere di individuare e descrivere dettagliatamente il metodo nel bando.
Le Linee guida ANAC n. 2 richiamano tra i modelli multicriterio ad evidenza scientifica l’aggregativo-compensatore, l’AHP, l’Electre, il Topsis e l’Evamix, precisando che non esiste un metodo in assoluto preferibile.
Nella prassi operativa delle stazioni appaltanti, la metodologia di gran lunga più utilizzata è l’aggregativo-compensatore, in cui il punteggio totale dell’offerta scaturisce dalla somma dei prodotti tra il peso assegnato a ciascun criterio (Wi) e il relativo coefficiente ottenuto (V(a)i ).
Questo metodo presenta una caratteristica fondamentale: ha natura compensativa, ovvero permette alle eccellenze conseguite su determinati elementi di colmare le carenze riscontrate su altri.
Quando la stazione appaltante intende evitare che offerte fortemente lacunose su profili critici risultino comunque vincenti, può ricorrere ad algoritmi non compensativi (come l’Electre) oppure introdurre rigide soglie minime di sbarramento (cutoff), applicabili sia a singoli criteri o sub-criteri sia al punteggio tecnico complessivo.
Formazione della graduatoria e tutele della stazione appaltante
La formazione della graduatoria finale all’interno del verbale di gara per l’offerta economicamente più vantaggiosa deve riflettere fedelmente il metodo stabilito nel bando che, secondo le indicazioni dell’ANAC, deve possedere basi scientifiche, essere proporzionato all’oggetto del contratto e rispettare il principio di non discriminazione.
Ciò comporta che, se un’offerta presenta coefficienti V(a)imigliori di un’altra su ogni singolo parametro, il calcolo finale deve necessariamente riflettere tale priorità nell’ordine di graduatoria.
L’amministrazione conserva inoltre la facoltà di non aggiudicare l’appalto qualora nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del contratto, a condizione che tale possibilità sia stata espressamente indicata nel bando o nell’invito e venga esercitata entro trenta giorni dalla conclusione delle valutazioni.
Infine, a tutela della certezza e della stabilità delle procedure di gara, le variazioni o le esclusioni successive al provvedimento di aggiudicazione non incidono sul calcolo delle medie né sulla soglia di anomalia eventualmente determinata nel corso della procedura.
